天津空管分局气象台组织传达习近平总书记重要讲话精神

然而，要反思全能论宪法观的问题，确实需要求助于某种作为评判标准和解释范式的一般理论，这也是本文的一个努力方向。

此文关注到了宪法理论受制于民族国家的思维定式的问题，但主要还是基于欧陆政治世界的一种思想史研究。现代国家和传统国家的一大区别，即在于是否有清晰的疆域界分还是有边陲而无边界。

大汉族主义错误发展下去，往往容易产生民族歧视，狭隘民族主义错误发展下去，往往容易滋生民族分裂倾向。而从内外互联和外的维度来讲，虽然逆全球化、霸权主义甚嚣尘上，但我们仍然需要坚定不移全面扩大开放，推动建设开放型世界经济，推动构建人类命运共同体。帝国，意味着将自由贸易、民主制度、文明进步从帝国向全球扩张的文明的使命。这种情形会使我们的独立受到影响。91 王绍光：《新技术革命与国家理论》，《中央社会主义学院学报》2019 年第 5 期。

参见毛泽东：《接见西藏国庆观礼团、参观团代表的谈话》（1953 年 10 月 18 日），《毛泽东文集》第 6 卷，北京：人民出版社，1999年，第 311 页。而全国各族人民也只有紧密团结在一起，互助合作，才能实现社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的共同目标。参见郑智、李微：《疫情防控下，哪些场所会被行政征用？事后如何补偿》，载《检察日报》2020年2月11日，第3版。

《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第46条的规定：原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的……行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。比如某些商业建筑具有营业功能，一旦被征用于传染病隔离后，其商业价值会出现不可逆的损害，因而不适宜征用。[18] 笔者认为，政府物资不得征用的观点不当预设了公私相对的征用关系和公共利益间不可相互限制的理论前提，因此值得商榷。因此，笔者提出的另一种合理化建议是，在确保补偿通知送达被征用人的基础上，可以通过默示的权利放弃规则来重构补偿期限制度。

因此我国《传染病防治法》45条规定，国务院有权在全国范围内跨区域调拨和征用物资，地方政府只能在本行政区域内行使征用权。在此基础之上，该法第12条是关于应急征用的权限依据，突发事件中的应急征用行为应当以此为据。

2.我国《突发事件应对法》12条并非完全的准用性规则 法理上，按照规则的内容是否被直接地明确规定下来，可以将法律规则分为确定性规则、委任性规则和准用性规则。3.清单登记 应急征用中，虽然行政机关的征用决定可直接实施，但是在征用机关单方接收财产后，如果因未妥善处理而导致丢失、损毁，并引发行政纠纷的，这类争议就很可能在司法审查中面临事实不清的困境，同时原告也难以举证实际损失。应对活动的范围包括突发事件应急处置的全过程，而应急处置和救援只是其中的一个环节。[30]在法定审批程序的基础上，在征用时出示书面决定同样是行政机关的基本程序义务。

应当在保障这项权力高效运行的同时，确保其受到必要的法治约束。[20]至于征用国有财产是否需要补偿的问题，也不存在理论上的障碍。[6] 2.特殊规定优于一般规定 在特别法优于一般法的基础之上，特殊规定优于一般规定是一种更全面的观点。要求条款属于一种特殊征用情形，是对企业产能和社会公共服务等劳务的征用。

其中，需要准用的内容在于有关人民政府及其部门为应对突发事件，其中所指的主体实际上是该法或其他法律所明确的应急管理主体。[1]2004年我国《宪法》修改后，征用行为与征收行为彻底分离，成为一个清晰、独立的法律概念。

由于应急征用的过程性控制被弱化，征用前的内部审批程序就成为强化组织意志正确传递、避免执法人员个人擅断的必要环节，故应当成为应急征用程序合法性的必要内容。由于具体行政活动中的公共利益是复杂的，并非所有国有财产都能受到特定执法机关的支配。

在全国层面，我国《突发事件应对法》12条要求征用机关及时主动返还财产、补偿损失，但是并未对其他程序要求做出进一步规定。然而，行政决定的意思表示存在且外化是行政行为成立的基本要件。两相结合，才是应急征用有权主体的完整解释。参见王错：《我国国家公法责任体系的构建》，载《清华法学》2015年第3期。（三）公私财产皆可成为征用对象 一般认为，私有财产理应是应急征用的对象，但是此次新冠肺炎疫情中出现的征用国有财产情形却引发争议。尤其是，能通过市场机制获取的应急物资，原则上不得通过应急征用的方式获取。

二是针对财产征用期间的使用、折旧或其他损失价值，[32]以及已毁损和灭失的财产价值，主张补偿请求权。有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施，可以明确，比例原则是采取各项应急管理措施的必要考量，它同样贯彻于应急征用实施中。

在此限制下，调用主体一般只得在同一组织系统中居于高位，在权限范围内自上而下地实施调用行为。在法律后果上，征用主体首先承担财产的返还义务，其次才是补偿义务。

不申请就是放弃补偿的规定是剥夺利害关系人的财产权，必须有明确的上位法依据。[8]根据我国中央和地方各级《突发公共卫生事件分级标准》，有下列情形之一的，为一般突发公共卫生事件（IV级）：（1）腺鼠疫在一个县（市）行政区域内发生，一个平均潜伏期内病例数未超过10例。

[7]参见叶必丰：《规则抄袭或细化的法解释学分析——部门规则规定应急征用补偿研讨》，载《法学研究》2011年第6期。因此，应急征用主体应当缩限解释为县级以上人民政府。首先，根据这两个条款所处位置的体系解释，该法第12条在第一章（总则），是适用于突发事件所有应对主体的一般规定。即便名义上政府作出征用决定，其实质上也是征收。

不过，请求其他地方政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给以及提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务，是该法第12条中部门权限所没有的特殊规定。[18]参见前注[5]，王磊文。

如防汛抗洪时，凡是应急流域的过往船只都可以征用来救灾，不会在此时追问船只来自何处，其所有人住所地在哪儿。基于对该法第7条关于区域管辖规定的体系解释，可以进一步明确有关人民政府为县级以上人民政府。

注释: [1]参见李飞主编：《〈中华人民共和国突发事件应对法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2014年版，第45页。[3]进一步而言，这种配合义务还可以分为一般的当然负担与特别牺牲。

不得征用政府物资是一种代表性观点，其理据在于征用关系相对性和公共利益对等性。如果针对同级机关或其他条线的国有财产，显然会发生难以调用的情形，这恰恰是我国公有制主导下复杂组织形态的现状。因此也有学者主张，国有财产在规范层面和事实运作中具有高度复杂性，不能简单地在理论上得出国有财产不适用征用的结论。（一）应急征用主体的部门排除说 目前，一种重要的观点是部门排除说，主张应急征用主体仅限于人民政府，其主要论据一是同位阶的法规范之间特别法优于一般法。

也就是说，该条款不涉及对国有财产可否征用的规定，因为在宪法体系中，抽象的财产权仅分为私有和公有，针对公有财产，国家没有再通过征用转化为公共利益（公有财产）的必要。作为特别法的我国《传染病防治法》及其他法律规则均未将政府部门规定为应急征用主体，且事实上从突发事件应对的复杂性和我国《突发事件应对法》4条的要求来看，都不是某个政府部门可以实现的，需要政府的统一指挥和调度。

五、结语 习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。该法第52条第1款中的征用内容，是对第12条规定的可征用财产的详细列举，包括设备、设施、场地、交通工具和其他物资，并没有超出该法第12条的财产范畴。

有观点认为，我国《突发事件应对法》12条并未规定具体行为规则，而是规定参照、援用其他法律条文或法规的规则，应当属于准用性规则，可以结合被援用规则以及有关特别法，来确定政府部门是否具有应急征用权。其二，征用消耗品的权利保障仍可通过征用补偿机制来实现。